第四章 行政行为概述
第一节 行政行为的涵义与特征
一、行政行为的概念
行政行为是指行政主体在行使行政职权，实施行政管理活动过程申所作出的具有法律意义的行为。它包括三层意思：
（一）行政行为是行政主体所作出的行为
这是行政行为的主体要素。行政行为只能由行政主体作出，至于是行政主体直接作出，还是行政主体通过公务员或其他工作人员或依法委托其他社会组织作出，均不影响行政行为的性质。
（二）行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为
行政行为的职权、职责要素。行政主体的任务不是为了从事民事活动或别的活动，而是为了实现国家行政管理的职能才从事一定的活动。
（三）行政行为是具有法律意义的行为
行政行为作为法律概念的法律要素。可以说，行政行为的法律要素，在于强调行政主体要为自己的行为承担法律责任，至于这种行为是否合法，则不影响行政行为的存在。
二、行政行为的特征
行政行为与民事行为和其他国家机关的行为相比较，主要具有下述特征：
（一）从属法律性：行政行为是执行法律的行为，从而必须从属于法律。任何行政行为必须有法律根据，依法行政是民主和法治的基本要求。
（二）裁量性：行政行为虽然必须依法而行，必须有法律根据，但是这并不意味着法律应该将行政行为的每一个步骤、每一个细节都予以严密规范。行政行为的自由裁量性与从属法律性不是截然对立的，而是矛盾的对立统一。
（三）单方意志性：行政行为是行政主体行使国家行政权的行为。行政主体实施行政行为，只要是在行政组织法或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施。
（四）效力先定性：是指行政行为一经作出后，就事先假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行政机关本身和相对方以及其他国家机关都具有拘束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。
（五）强制性：行政行为是行政主体代表国家，以国家名义实施的行为，故其以国家强制力作为实施的保障。行政行为的强制性与单方意志性是紧密联系的。
第二节 行政行为的内容与效力
一、行政行为的内容
行政行为的内容，是指一个行政行为对相对方在权利、义务上产生的具体影响 ，亦即对相对方的权利 、义务作出某种具体处理和决定。行政行为的内容，是行政行为的核心。根据各类行政行为对相对方的权利义务的影响及其引起的法律效果的不同，将行政行为的内容概括为：
（一）赋予权益或科以义务：赋予一定的权益，具体表现为赋予行为对象人一种法律上的权能、权利和利益，包括行政法上的权益，也包括民法上的权益。所谓权能，是指能够从事某种活动或行为的一种资格。科以一定的义务，是指行政主体通过行政行为命令行为对象人为一定的行为或不为一定的行为。
（二）剥夺权益或免除义务：这是取消某种法律地位 ，以解除已经存在的法律关系 。免除义务，是指行政行为内容表现为对行为对象人原来所负有义务的解除，不再要求其履行义务。
（三）变更法律地位：这是行政行为对行为对象人原来存在的法律地位予以改变。
（四）确认法律事实与法律地位：指行政主体通过行政行为对某种法律关系有重大影响的事实是否存在，依法加以确认。确认法律地位，是指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及存在范围的认定。确认法律事实与确认法律地位既有联系也有区别。
上述各项内容并非互相排斥，有时可能同时具有几项或产生多种效果。
二、行政行为的效力
行政行为的效力是指行政行为成立后对相对方和行政主体等所产生的法律上的约束力。
（一）行政行为具有确定力
所谓行政行为的确定力，是指有效成立的行政行为，具有不可变更力，即非依法不得随意变更或撤销和不可争辩力。即对于行政主体来说，非依法定理由和程序，不得随意改变其行为内容，或就同一事项重新作出行为；对于行政相对方来说，不得否认行政行为的内容或随意理解行为内容，非依法也不得请求改变行政行为。
（二）行政行为具有拘束力
行政行为的拘束力，是指行政行为成立后，其内容对有关人员或组织所产生的法律上的约束效力，有关人员和组织必须遵守、服从。行政行为的拘束力具体表现在以下两个方面：
1.对相对方的拘束力。2.对行政机关的拘束力。
（三）行政行为具有公定力
所谓公定力是指行政主体作出的行政行为，不论合法还是违法，都推定为合法有效。相关的当事人都应加以遵守或服从，这是行政效率原则的要求。
（四）行政行为具有执行力
所谓行政行为的执行力，是指行政行为生效后，行政主体依法有权采取一定手段，使行政行为的内容得以实现的效力。
（1）行政行为具有执行的效力， 并不等于所有行政行为都必须执行。（2）行政行为具有执行效力， 并不意味着行政行为在任何情况下都必须强制执行；（3）行政行为具有执行力， 也并不是行政行为成立后，就必须立即予以执行。
第三节 行政行为的分类
行政行为种类繁多，内容庞杂。对行政行为的分类研究可以更深入地理解、把握行政行为的特点，可以从多种角度对不同行政行为的内容、行为产生的结果以及它所遵循的行为规则进行分析。
一、内部行政行为与外部行政行为
行政行为以其适用与效力作用的对象的范围为标准，可分为内部行政行为与外部行政行为。
所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。
外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为，如行政许可行为，行政处罚行为等。
划分内部行政行为与外部行政行为的意义在于：
第一，内部行政行为适用内部行政规范，而外部行政行为适用于社会行政等外部行政法规范；第二，对于内部行政行为的主体资格，法律没有严格要求，而外部行政行为的主体资格，法律则有严格的要求；第三，内部行政行为不得适用行政复议程序和提起行政诉讼，而外部行政行为在符合法定条件的情况下，可以适用行政复议程序和行政诉讼程序。
行政主体的内部行为是为外部行为服务的，是为了实现外部行为服务的，是为了实现外部行为的法律效果。应从三方面去把握：第一，从主体角度去把握；第二，从行政行为所针对的事项性质和法律依据的角度去握；第三，从行政行为的内容与法律效果的性质角度去把握。
二、抽象行政行为与具体行政行为
行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行政行为。
所谓抽象行政行为，是指以不特定的人中事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为，一类是行政立法行为，另一类是制定不具有法源性的规范文件的行为。所谓具体行政行为，是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，具体行政行为最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化。
三、羁束行政行为与自由裁量行政行为
行政行为以受法律规范拘束的程度为标准， 可分为羁束行政行为， 即指法律规范对其范围、 条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。 自由裁量行政行为， 即是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作一原则性规定，而将行为的具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。
四、依职权的行政行为与依申请的行政行为
以行政机关是否可以主动作出行政行为为标准，行政行为可分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。
依职权的行政行为，是指行政机关依据法律赋予的职权，无须相对方的请求而主动实施的行政行为。依申请的行政行为，是指行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为。
依职权和依申请的行政行为均可能发生不作为的违法。对依职权的行政行为，由于是针对行政机关已作出的行为，因此相对方提起的必是违法撤销之诉，法院审查判断的标准应是该行为是否违法，证据是否确凿，程序是否合法等，对于合法的行政行为，应维持判决，对于违法的行政行为，应作出撤销判决。行政机关是否具有法定职责，对相对方的请求行政机关应如何处理等，最终的判决则是指向行政机关是否应当作为，是否履行职责的判决。
五、单方行政行为与双方行政行为
以决定行政行为成立时参与意思表示的当事人的数目为标准，将行政行为分为单方行为与双方行政行为。单方行政行为指依行政机关单方意思表示，无须征得相对方同意即可成立的行政行为，如颁发许可证。双方行政行为指行政机关为实现公务目的，与相对方协商达成一致而成立的行政行为。
六、要式行政行为与非要式行政行为
以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准，行政行为可分为要式行政行为与非要式行政行为。要式行政行为是指必须具备某种法定的形式或遵守法定的程序才能成立生效的行政行为。非要式行政行为，是指不需一定方式和程序，无论采取何种形式都可以成立的行政行为。行政行为绝大多数都是要式行政行为。
七、作为行政行为与不作为行政行为
以行政行为是否以作为方式来表现为标准，行政行为分为作为行政行为和不作为行政行为。
作为行政行为，是指以积极作为的方式表现出来的行政行为，如行政奖励、行政强制行为。不作为行政行为是指以消极不作为方式表现出来的行政行为。
八、行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为
这是以行政权作用的表现方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准所作的划分。
行政立法行为，是指行政主体依法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行为，它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以不确定的行政相对方为另一方。行政执法行为，是指行政主体依法实施的直接影响相对方权利义务的行为，或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。它形成的法律关系是以行政主体为一方，以被采取措施的相对方为另一方的双方法律关系。具体包括行政许可、行政确认、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政合同、行政监督等行为。行政司法行为，是指行政机关作为争议双方之外的第三者，按照准司法程序审理特定的行政争议或民事争议案件并作出裁决的行为，它所形成的法律关系是以行政机关为一方，以发生争议的双方当事人各为一方的三方法律关系，具体包括行政裁决、行政复议等行为。
九、自为的行为、授权的行为和委托的行为
以行政职权的来源为标准，可以把行政行为划分为自为的行为、授权的行为和委托的行为。
自为的行为指行政机关根据法律规定的职权，自己作出的行政行为。授权的行为指由法律等规范性文件授权给非行政机关性质的组织从事行政管理活动而实施的行政行为。委托的行为是指由行政机关委托的非行政机关组织或公民个人从事行政管理活动而实施的行政行为。
这种分类的意义在于明确授权、委托行为的规则，以及明确行为责任的归属。
首先，这种分类使我们认识到，行政行为并非只能由行政实施。
其次，这三种行为职权来源不同，所应遵循的行为规则也不同。
最后，由于司法审查的对象是行政行为，而行政行为的实施者又有多个，因此要明确行为责任的归属。
第四节 行政行为的成立与合法要件
一、行政行为的成立要件
行政行为的成立，是指行政行为的作出或者形成。其成立要件包括：1.行为的主体必须是拥有行政职权或一定行政职责的国家行政机关，或法律、法规授权的组织，或行政机关委托的组织和个人，即主体要件。2.行为主体有凭借国家行政权力产生、变更或消灭某种行政法律关系的意思表示，即主观要件。3.行为主体在客观上实施了运用行政职权或职责的行为，即由一定的外部行为方式所表现出来的客观行为。这是指客观方面的要件。4.行为的功能要件，即行为主体实施的行为能直接或间接引起行政法律关系的产生、变更和消灭。
二、行政行为的生效规则
所谓生效规则，是指行政行为何时开始生效的规则。其规则主要有：
1．即时生效：即时生效指行政行为一经作出即具有效力，对相对方立即生效。其适用范围相对较窄,适用条件相对较严格。它一般适用于紧急情况下所作出的需要立即实施的行为。
2．受领生效：是指行政行为须为相对方受领,才开始生效。所谓受领是指行政机关将行政行为告知相对方，并为相对方所接受。受领生效，一般适用于特定人为行为对象的行政行为，行政行为的对象明确、具体，一般是采用送达的方式。
3．告知生效：是指行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等有效形式，使相对方知悉、明了行政行为的内容，该行政行为对相对方才能开始生效。如果在公告中附以生效时间的，属于附条件生效。有效的告知形式主要有公告、布告、通告、无线广播、 电视播放等。告知生效所适用的对象是难以具体确定的相对方。
4．附条件生效：是指行政行为的生效附有一定的期限或其他条件，在所附期限来到或条件消除时，行政行为才开始生效。
三、行政行为的合法要件
行政行为的合法要件即行政行为合法成立所应具备的基本要素，或者说是应当符合的基本条件。这些构成要件有：
（一）行政行为的主体应当合法
这是行政行为合法有效的主体要件。所谓主体合法，是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格。
1．行政机关合法指实施行政行为的行政机关必须依法成立，并具有行政主体资格。
2．人员合法 行政行为总是通过行政主体的工作人员具体实施，这些人员必须具备一定的条件，所实施的行政行为方有效。
3．委托合法是指作为行政主体的行政机关基于实施行政活动的需要,依法委托社会团体或群众组织、公民个人代表行政机关实施某种行政活动。委任的合法性表现在以下三个方面：
（1）委托的行政机关必须具有合法的委托权限；
（2）接受委托者必须具备从事行政活动的能力；
（3）被委托者必须在委托权限内实施行政行为。
（二）行政行为应当符合行政主体的权限范围
权限合法，是指行政行为主体必须在法定的职权范围内实施行政行为,必须符合一定的权限规则。行政职权的限制表现在几个方面：行政事项管辖权的限制、行政地域管理权的限制、时间管辖权的限制、手段上的限制、程度上的限制、条件上的限制、委托权限的限制。
（三）行政行为内容应当合法、适当
这是行政行为的内容要件。行政行为的内容合法，是指行政行为所涉及到的权利、义务以及对这些权利、义务的影响或处理，均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。包括几项要求：符合法律、法规的规定；符合法定幅度、范围；行政行为的内容必须明确具体；行政行为的内容必须适当；行政行为必须公正、合理。
（四）行政行为应当符合法定程序
所谓程序，是指行政行为的实施所要经过的步骤。程序是行政行为的基本要素，因为任何行政行为的实施都要经过一定的程序表现出来，没有脱离行政程序而存在的行政行为。有两项具体要求：其一，必须符合与该种行政行为性质相适应的程序要求。其二，必须符合程序的一般要求。
第五节 行政行为的无效、撤销与废止
一、行政行为的无效
（一）行政行为无效的条件
1.行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形；2.行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为；3行政主体受胁迫作出的行政行为；4.行政行为的实施将导致犯罪；5，没有可能实施的行政行为。
（二）行政行为无效的法律结果
1.行政相对方可以在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效。2.有权国家机关可以在任何时候宣布相应行政行为无效；3.行政行为被宣布无效后，行政主体通过该行为从相对方处所获取的一切均应返还给相对方，所加予相对方的一切义务均应取消，对相对方所造成的一切实际损失均应赔偿。
二、行政行为的撤销
（一）行政行为撤销的条件
(1)行政行为合法要件缺损。合法的行政行为必须具备三个要件：主体合法、内容合法、程序合法三者缺一不可。(2)行政行为不适当。不适当的行政行为也是可撤销的行政行为。
（二）行政行为撤销的法律结果
1.行政行为自撤销之日起失去法律效力，撤销的效力可一直追溯到行政行为作出之日。2.如果行政行为被撤销，那么由此造成相对方的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。3.如果行政行为的撤销是因行政相对方的过错或者是相对方与行政主体的共同过错造成的，行政主体给予相对方的利益均要收回。
三、行政行为的废止
（一）行政行为废止的条件
通常有：l.行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销，相应行为的继续实施，则与新的法律、法规、规章相抵触。2.国际国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会利益造成重大损失。3.行政行为已完成原定目标和任务，实现了国家的行政管理目的和使命，从而没有继续存在的必要。
（二）行政行为废止的法律结果
1.行政行为废止后，其效力自废止之日起失效。行政主体在行为被废止之前通过相应行为已给予相对方的利益和好处不再收回；行政相对方依原行为已履行的义务亦不能要求行政主体予任何补偿。2.行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废除、修改、撤销或形势变化而引起的，且此种废止给行政相对方的合法利益造成了较大的损失，行政主体应对此损失予以适当补偿。
