广州自考一行政管理学总复习资料（上集）
行政管理学 总复习
第一章 概述
第一节
行政管理是行政管理学中最基本、最核心的概念。
2、西方学术界对于行政的理解
与立法、司法相对应的“行政”.
孟德斯鸠：进一步提出立法权、行政权和司法权分立的思想，即三权分立。
与政治相对应的“行政”
威尔逊、古德诺：政治与行政的分离。政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。国家意志的执行或政策的执行就是行政。
与管理相对应的“行政”。
一种观点：行政活动就是管理活动。
另一种观点：行政管理就是公共管理，即有关公共事务的管理。
我国对于“行政”一词理解的变化过程
所谓行政管理，就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。
3.行政管理的特点：
1、行政管理的主体是政府行政机关。
在我国，政权机关由权力机关（人民代表大会）、行政机关（人民政府）和司法机关（人民法院和人民检察院）组成，只有行政机关即人民政府及其所领导的部门的管理活动才是行政管理活动。
2、行政管理的对象包括社会公共事务和政府内部事务。
3、行政管理必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动。
第二节 行政管理学的产生与发展
一、行政管理学的产生(重点)
行政管理学产生于19世纪末20世纪初。最早使用“行政学”一词的是德国学者史坦因。威尔逊在1887年发表的《行政研究》一文，威尔逊因此成为行政管理学的创始人。
二、西方行政管理学的发展
（一）、19世纪未20世纪初至20世纪30年代以古典学派的理论为代表。主要代表：威尔逊、 古德诺、 怀特、 法约尔、 韦伯、 泰罗。
1、威尔逊：《行政研究》。威尔逊因此成为行政管理学的创始人。
2、古德诺: 《政治与行政》成就：政治与行政“两分法”。政治是政策的制定，是国家意志的表达。行政是政策的执行，是国家意志的实现。
3、怀特: 《行政学导论》成就：《行政学导论》，把行政要素归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规四大部分。第一次较为系统的建立了行政管理学理论体系。
4、法约尔: 《工业管理及一般管理》：管理过程理论的创始人。提出有关管理的五大功能。即计划、组织、指挥、协调、控制。
5、马克思·韦伯 ：官僚管理理论创始人。官僚制组织理论，为传统的行政组织理论奠定基础，被誉为“现代组织理论之父” 。
6、泰罗：美国科学管理理论创始人。
工作方法标准化。
用作业方法取代以往凭经验办事的方法。
建立标准的操作规程。
实行定额管理，计件工资制。
管理专门化，把计划职能和执行职能分开。
（二）、20世纪40年代至70年代以行为科学学派、决策学派、系统学派等理论为代表。
1、行为科学学派的行政管理学
1）、经济人假设：早期行政管理学研究的“逻辑起点”。把人理解为追求利益最大化的贪婪的动物，所以需要经济的刺激。
2）、社会人假设：“霍桑”实验的结果，把人理解为由各种需要，而不仅仅是有经济需要的动物，企业要考虑人的各种需要。
3）、马斯洛的需求五层次理论：把人的需要分为五种层次，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、和自我实现需求 。
2、决策理论学派的行政管理学
赫伯特·西蒙 ：《行政行为：行政组织中决策程序的研究》，开创了行政决策理论的先河，认为，管理就是决策，决策是整个行政管理过程的核心，提出了“满意”决策原则，即有限理性决策理论。
林德布罗姆：渐进决策理论，任何决策都需要修修补补的过程。
埃佐尼：综视（混合扫描）决策理论，决策有根本决策和非根本决策之分，理性决策是根本性决策，渐进决策是非根本决策。
一、决策贯穿管理的全过程，决策是管理的核心。
二、系统阐述了决策原理。西蒙提出决策过程包括4个阶段：搜集情况阶段；拟定计划阶段；选定计划阶段；评价计划阶段。这四个阶段中的每一个阶段本身就是一个复杂的决策过程。
三、在决策标准上，用“令人满意”的准则代替“最优化”准则。以往的管理学家往往把人看成是以“绝对的理性”为指导，按最优化准则行动的理性人。西蒙认为事实上这是做不到的，应该用“管理人”假设代替“理性人”假设，“管理人”不考虑一切可能的复杂情况，只考虑与问题有关的情况，采用“令人满意”的决策准则，从而可以做出令人满意的决策。
四、一个组织的决策根据其活动是否反复出现可分为程序化决策和非程序决策。经常性的活动的决策应程序化以降低决策过程的成本，只有非经常性的活动，才需要进行非程序化的决策。
3、系统管理学派的行政管理学
{卡斯特：提出人的权变理论，认为管理是因人、因时、因地、因条件而变化的，根本不存在对所有管理者都适用的管理模式。
{贝塔朗菲：一般系统论的创始人，强调用系统的观点来分析客观事物。
{里格斯：行政生态理论。
（三）、20世纪80年代以来以新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论为代表。
1、新公共管理理论的主张：
（1）反对低效和消费，实行私有化
（2）以市场取代官僚组织，将企业管理方法引入政府管理
（3）在行政管理中引入竞争机制，在公共服务中坚持顾客导向
2、政府治理理论
{1、政府需要放松管制，只当裁判员不当运动员
{2、政府与非政府组织、公民之间应建立平等协商和合作关系。
{3、公共服务的供给：让私营和志愿性机构更多地参与其中
{4、公共服务的提供方式：政府与企业和非政府组织采取合同承包方式。
3、后现代公共行政理论
{1、回应公民的个性化的公共需求，替公民办实事。
{2、提出“公共能量场”。就是“回到事物本身”那个“具体”场合，所谓“现场办公”。这是后现代公共行政管理的核心概念。
{20世纪80年代以来，行政管理理论的共同特征是崇尚市场力量、市场作用、市场机制。
第三节 研究和学习行政管理学的方法和意义
理论联系实际：研究和学习行政管理学的根本方法。
研究和学习行政管理学的具体方法：规范方法、经验方法、案例方法和比较方法。
规范方法：着眼于建立行政管理学的学术规范，即一般理论和基本原则，并认为这些理论和原则可以对行政管理现象进行解释。
经验方法：只注重对事实的描述，而回避事实背后的规律，即只注重对“是什么”的研究，而不关心“为什么”。
案例方法：主要注重于个别事例的特殊性的研究。
比较方法：通过对同一个时期不同国家或地区的社会现象、同一个国家或地区不同时期的社会现象进行比较，以找出它们之间的共同点和不同点。
行政管理学第二章要点
第一节
行政环境的基本内涵
所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。行政环境也是针对特定行政组织而言的，不存在抽象性的行政环境。
理解行政环境必须把握的几个方面：
1. 行政环境是针对具体行政系统而存在的
2. 行政环境通过边界与行政系统相区分
3. 行政环境构成成分的关键属性在于能够对行政系统的存在、运行与发展产生影响
4. 行政环境因素既包括有形的事物，也包括无形的情势
行政环境的基本属性
1、复杂性
2、相关性和综合性
3、层次性
4、动态性
二、行政环境的类型
（一）1. 自然行政环境。
2. 人造行政环境。人造环境或社会环境是与行政系统的产生与发展关系最为密切、影响最为直接的行政环境类别。
（二）根据对特定行政系统的作用与影响层次，可以把行政环境划分为宏观、中观与微观行政环境
1.宏观行政环境
一、空间范围上的全域性与时间范围上的战略性和长远性。
二、影响的全局性与全面性。
三、影响的导向性与决定性
宏观行政环境就是对特定的行政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本影响的各种环境因素集合。
2.中观行政环境
3.微观行政环境
微观行政环境对具体行政行为的影响更为直接、真实与实在。
三、雷格斯的行政环境研究与行政生态模式（结合教材重点记忆、必考内容）
首先提出行政环境问题并予以研究的学者是高斯。
雷格斯提出了三种行政组织模式：融合型--传统农业社会的行政组织与其他立法、司法组织混同，行政组织内部分化也很低；棱柱型--由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的因素，又有传统的因素。 过渡型社会的行政行为有几种常见特性：首先，专业化的行政机构已设立，但不能正常运作；其次，专业化的行政机构已设立，但不能正常运作。最后，正式的行政制度尚未起到应有的规范及约束作用。
衍射型--高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内部分工也很清楚，各司其职。这就是著名的“融合一棱柱一衍射的行政模型”。
第二节 经济环境及其对行政管理的影响
一、经济环境及其构成
一般认为，行政系统的经济环境基本构成要素应该包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。
二、经济环境的主要因素及其对行政管理的影响
（一）经济力量及其对行政管理的影响
经济力量从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本经济结构。
（二）社会经济结构及其对行政管理的影响
社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的一系列相关经济结构性因素的集合，它包括：不同所有制经济主要公私经济力量比例关系，国民财富在全体国民中的分配情况，以及社会分工与专业化发展程度。
（三）经济体制及其对行政管理系统的影响
经济体制是一个国家或地区以社会资源调配制度为核心的各种具体经济制度与行为规范的总和。
经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式与手段。
（四）科技发展水平及其对行政管理系统的影响
受限市场模式及其对行政管理的影响
所谓“受限市场模式”，是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型。其主要特点是“价格的不可决” 。主要表现： 其一是价格双轨制。 其二是全国市场的分割性。
三、我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响
（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响
（二）公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响
（三）受限市场模式及其对行政管理的影响
受限市场模式及其对行政管理的影响
所谓“受限市场模式”，是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制类型。其主要特点是“价格的不可决” ，即经济结构已经建构，但却非完全市场化，价格除了受市场因素限制外，还要受到买卖双方的社会地位、名望、亲疏关系等非市场因素的影响。
“受限市场模式”在我国主要表现：其一是价格双轨制，即大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的所谓基本物资、基本能源及产品仍实行国家定价。
其二是全国市场的分割性。由于“地方保护主义”、“诸侯经济”的存在，全国市场体系尚不统一。
第三节 政治环境及其对行政管理的影响
一、政治环境及其构成
主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分。
（一）国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响
国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响
在现代国家政治体系中，国家权力组织形式包括两个方面的内容：狭义的方面：指某一层级政府内部国家权力在立法、司法与行政等权力机构之间的配置方式及其制度体现。实质上就是国家权力的横向配置形式及其制度体现。具体表现为:分权制衡制与人民代表大会体制。
广义的方面：国家权力在不同层级政府之间的配置关系及其制度体现。实质上是国家权力的纵向配置形式及其制度体现。具体表现为：联邦制与单一制。
（二）政党制度及其对行政管理的影响
政党组织主要通过三个途径对行政系统施加影响
其一，是通过自身的利益表达（动员人们支持、发现新问题）与利益综合功能（形成人们对问题的某种倾向性），为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。
其二，是运用自身所具有的政治社会化功能，及时把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方，在政府与社会之间建立起一座的桥梁，这日益成为当代行政系统得以有效运行、改善政民关系的重要保证。
其三，就是政党的执政功能，也就是通过成为执政党，从而能够组阁政府运用行政权力来实现自身的政治主张。
（三）社会团体与公民政治参与程度及其对行政管理的影响
雷格斯认为，社会组织可以分为两类：一类是基于血缘关系而结成的自然团体，如家庭、家族；另一类是以利益关系为纽带而结成的人为团体，统称为社会团体(社团)。社会团体是对行政系统影响作用相对较大的团体。
社会团体对行政系统的影响作用主要表现在：第一，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。将社会公众的许多特殊利益要求、愿望有效地传递给政府，而政府的政策措施也往往通过社会团体取得社会公众的支持和有效实施。第二，社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着影响着行政系统的运行与发展，决定着行政运行程序与规则。
第四节 文化环境及其对行政管理的影响
一、文化环境及其构成
美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治文化”这一概念。
行政系统的文化环境因素可以将它们分别称为行政价值文化、行政功能文化、行政运行文化以及行政公共关系文化
行政功能文化及其对行政管理的影响
所谓行政功能，包括两方面的含义：一方面，它包括社会对公共行政系统功能范围的认知与价值取向，即公共行政系统应该或能够在哪些社会生活领域行使公共行政权力的价值判断与取向；另一方面，它还包括对系统内部职能分工发达程度的认知与价值取向模式。
行政功能文化包括两种有代表性的文化观念：全能普化型行政功能文化和有限分工型行政功能文化。1. 全能普化型行政功能文化
其一，政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务。传统行政体制政企政社不分、职责无限、机构臃肿等问题的产生，正是这种全能型政府观的自然结果。
其二，政府机关也是全能的，任一政府结构都可同时兼决策、执行、监督与控制诸项功能于一身，所有领导干部都既管决策、控制，又抓考核、执行。机关是全能机关，个人是全能职员。
2. 有限分工型行政功能文化
这种文化观念认为，政府只是社会分工中的一个部门，因而其功能是有限的；同时政府中的各个部门、每个人员也不是全能的，只能行使特定的权力，承担特定的责任。在这种行政文化环境下，政府是有限政府，其权力受到限制；政府各个部门和行政人员不但权力有限，而且分工明确、责任清楚。
（三）行政运行文化及其对行政管理的影响行政运行文化主要是指社会民众在社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式，可称之为公共行政过程观。其实质核心问题是对公共行政系统基本运行机制、运行规则、运行方式的确定。
公共行政系统运行机制的价值取向主要有两种模式，即自律本位的人治模式与法律本位的法治模式。
法律本位的法治模式
所谓法律本位，是从人性不完善的基本假定出发，强调法律的至上性，认为公共行政系统及其运行机制，乃至整个社会政治生活系统都应该实现规范化、法制化；公共行政系统的一切权力与行为都应该受到法律的制约，系统的功能、结构、运行规则程序也都应该由法律明确界定。
行政公共关系文化及其对行政管理的影响所谓行政公共关系文化，是指人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系、民众在公共行政系统中所承担角色方面的认知与价值取向，也就是政民关系观。
行政公共关系文化可以分为传统服从型与现代参与型两种类型，在不同类型的行政公共关系文化的影响与制约下，社会民众对公共行政系统的态度及参与方式有着较大差别。
三、我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响
行政总体价值观：管制型向服务型转变
行政运行文化：自律本位型向法律本位型转变
行政公共关系文化：依附服从型向自主参与型转变
行政功能文化：全能普化型行政功能文化向有限分工型的转变
（一）管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响
（二）全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响
（三）自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响（四）依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响
第三章 行政权力
第一节 行政权力的产生及其来源
权力的不同类型：
1、从权力特性看，权力可分为本原性权力和从属性权力。
本原性权力不受他种权力的制约，权力主体的意志是独立的和最高的，权力主体对本原权力可以支配，如将权力搁置，或转交他人行使。从属性权力是从本原性权力派生出来的，受本原性权力的制约，权力主体的意志不具有独立性和最高性，必须服从本原性权力主体的意志。
2、根据权力主体及目的，权力又可分为公共权力和私人权力。
公共权力是由公共组织所掌握，为社会公共利益服务的权力。私人权力是由私人或私人组织所掌握，为私人利益服务
3、根据权力作用领域，分为政治权力、经济权力、文化权力、社会权力等。
政治权力是指政治主体为了实现某种目标，依据一定的政治强制力对政治客体的影响力、制约力。政治主体包括国家机关及其工作人员、政党、社会组织及公民个人等。
行政权力是一种公共性权力、从属性权力，也是一种政治权力，它是指国家行政机关或被授予行政管理权限的其他社会组织，为有效执行国家意志，依法对社会公共事务进行组织和管理的一种能力和力量。
行政权力的基本特征：
1、行政权力的主体是国家行政机关以及被授予行政管理权限的非政府组织。
2、行政权力的客体是一个国家领土范围内所有的公民及由公民组成的社会组织。
3、行政权力的目的是实现国家意志。
执行国家意志和实现公共利益，是行政权力的根本目标。作为执行性权力，行政权力在执行国家意志的过程中还必须体现出有效性，因此，行政效率是国家行政权力的直接目的。
4、行政权力的重要基础是国家强制力。强制手段是行政权力所有手段中最有效的手段。
二、行政权力的产生与发展
行政权力起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会的管理权。
（一）传统行政权力
传统行政权力是指与农业社会发展状况相适应的行政权力。
传统行政权力缺乏法治的主要表现：
1、缺乏相应的行政体制;
2、上下级之间等级制度不合理;
3、没有基于契约自由的任用制度和法制化的晋升、奖惩规则;
4、行政人员缺乏专门技术训练;
5、行政人员薪金不采用固定的货币形式支付。
（二）现代行政权力
现代行政权力是与现代工业社会相适应的权力。这种行政权力与传统行政权力有很多不同的特点，表现之一就是自主性增强。
现代行政权力的特点：
1、行政权力的自主性增强。
2、同外部权力的分离，作用范围日益广泛和内部功能日趋分化。20世纪以来，在世界范围内出现了一种被称为“行政国家”的现象。这种现象是指行政权力的扩张。
3、现代行政权力是法理型权力。
三、行政权力的来源
现代民主理论认为，民主的本质是人民当家做主，主权在民是现代民主政治的核心，人民群众是行政权力的根本根源。
行政权力的具体来源：强制力、诱导力、组织制度、信息、个人因素
强制力是一切权力的最原始、最直接的来源。政治组织区别于民间组织的最明显之处就是合法的垄断使用强制力，并为行政权力的行使提供最后的支持。
诱导力是一种与强制力相对应的力量，它不是靠惩罚和威胁，而是给予物质的或者精神的奖励，引诱行政权力客体服从管理。
组织制度这种权力的基础是行政组织结构及其所赖以运行的制度规则，行政主体可依靠层级性结构，通过强制或诱导，要求下级服从上级。
信息越来越成为最重要的财富和资源。行政客体处于对专门知识和信息的信任而服从行政主体。行政主体一般要经过专业训练，掌握专门知识和技能，在实施行政管理过程中，行政主体接触和掌握了大量的信息，而且行政机关还有专门信息结构。
个人因素行政人员个人的品德、知识、能力、人际关系等都可以构成一种影响力，使得行政客体服从。
第二节 行政权力的特性及其价值取向
一、行政权力的特性
公共性：行政权力的公共性是行政权力合法性的基础。是指行政权力存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，以实现公共利益为目标。行政权力成为一种公共性权力是现代社会和民主制度的产物。
行政权力的公共性主要体现：
1、行政权力的主体只能是公共机构，而不是个人或私人组织。
2、行政权力活动的领域是公共事务，不是私人领域。
3、行政权力的目的是为社会公共利益服务，而不是为私人利益服务。
执行性：行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。
现代行政权从根本上说是行政主体执行民意代表机关的意志所拥有的权力，行政权力实质上是一种执行性权力。
有限性:行政权力的有限性是指行政权力在各方面都受到约束和限制。
行政权力的有限性体现在：
1、行政权力作用范围是有限的。
2、行政权力行使的方式是有限的。
3、行政权力是受监督和制约的。
现代民主国家对行政权力的监督的两个方面：
一、以权力限制权力。
二、以权利限制权力。
二、行政权力的价值取向
现代行政权力的目的在于实现公共利益，其所追求的目标是谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共利益。
行政权力在运作过程中是如何体现公共利益的?
1、行政权力出发点是基于公共利益考虑，是为了维护和促进公共利益，而不是为某个个人、集团或群体的利益，更不能谋取行政部门自身的利益。
2、行政权力体现服务行政的精神，行政权力运作过程就是为公共利益服务的过程，从以往的“命令-服从”关系，变为“服务-受益”关系，都是直接为公众服务的。
3、行政权利运行过程中贯彻公平原则，在法律面前人人平等，行政权力应为公众提供公平的服务。
4、行政权力活动强调公开性和透明度，行政权力不仅要为公众做好服务，而且要让公众知道其服务情况。
三、行政权力与行政责任的关系
行政权力是一种与行政责任相对应的权力，没有无行政责任的行政权力，也没有无行政权力的行政责任。行政责任是指行政管理机关或行政管理者依其职权关系所产生的一种职责和任务。它们之间存在着这种密切关系，表现在：
1、就行政责任的性质而言，由于行政权力的公共性，决定了行政责任是一种公共责任。
2、就行政责任的产生而言，行政责任是一种基于行政职权关系而产生的责任。
3、就行政责任的大小而言，行政责任是一种与行政权力相对等的责任。正确处理行政权力与行政责任关系的基本原则是权力与责任相称 。
第三节 中央政府与地方政府行政权力的关系
一、国外中央政府与地方政府行政权力的关系的基本类型
根据国家的整体与部分，即中央与地方国家机关权力分配形式而论，在当代有单一制和联邦制两种对应的形式。
单一制国家：指由若干行政单位或区域组成的统一主权的国家。
联邦制国家：由若干个联邦单位组成的联合国家。
根据中央与地方的分权程度，有政治性分权，行政性分权和行政权转让三种分权模式。
中央政府与地方政府权力关系的两种类型：
（一）联邦制中央政府与地方政府权力关系
美国、德国、澳大利亚、巴西、印度是实行联邦制的主要国家，其中美国最为典型。
（二）单一制国家中央政府与地方政府权力关系
英国、法国、日本是实行单一制的主要国家，其中英国最为典型。
英国中央政府对地方政府实施监控和指导的主要方式包括：1、立法控制。2、行政控制。3、财政控制。
二、西方发达国家中央政府与地方政府行政权力关系的发展趋势。
西方发达国家行政分权改革的基本趋势？
自20世纪六七十年代以来，西方发达国家普遍出现了行政权利下放或向地方分权的趋势。分权改革的内容在联邦制国家尽管有所不同，但总体趋势都朝向增加地方自主权的方向发展，改革地方过分依赖中央的局面，使中央与地方间的资源分配更趋平衡，相互依存度提高。
（三）西方发达国家地方分权化的主要原因
1、地方分权是为了提高行政效率
2、地方分权是为了适应现代经济的发展
3、地方分权是为了适应政治民主化的需要
三、新中国成立以来我国中央政府与地方政府权力关系的演变。
新中国成立之后，由于执行的是计划经济体制，形成高度的中央集权。新中国成立以来，中央与地方关系的基本状态是中央集权。因此，中央与地方的关系可以讲是一种“一统就死，一死就放，一放就收，一收就乱”的恶性循环。
计划经济年代，事权主要表现为经济管理权。
四、重构成我国中央政府与地方政府权力关系的思路。
1、以宪法形式明确规定中央政府与地方政府分权范围。
2、实现中央与地方利益分配的合理化。
3、实行地方分权和基层自治。
4、健全和完善对地方权力的监督。
第四章 行政职能
第一节 行政职能的特点及其意义
一、行政职能的含义
行政职能是国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中承担的基本职责和发挥功能作用。行政职能主要涉及政府的职责范围、履行职责的方式、在国家和社会生活中所起的作用等问题。
从政府的职责范围来看，
行政职能既涉及政府内部行政管理的职责，包括政府人事行政管理、财务行政管理、后勤事务行政管理和机关行政管理等。
还涉及社会公共行政管理的职责，包括经济行政管理、政治行政管理、文化行政管理和社会行政管理。
国家有两种基本的职能：政治统治职能和社会管理职能。行政职能更多表现为一种社会公共管理职能。行政职能必须体现和执行国家的社会管理职能，以服务社会公共利益的面目出现在世人面前，因此行政职能带有很强的公共性，从某种意义上来说，行政职能更多表现为一种社会公共管理职能。
二、行政职能的特点
1、执行性：在现代社会中，国家的行政职能相对于立法职能，表现为执行国家意志的管理方面的职能。
2、整体性。
3、多样性。
4、动态性。
三、研究行政职能的意义
行政职能是行政管理活动的实质和核心。
第二节 行政职能的发展
典型的市场经济国家如英国、美国，其行政职能的演变大体经历了“守夜人”时期、“积极干预”时期和“有限政府”时期。
第一阶段：弱势政府时期。
第二阶段：强势政府时期。
第三阶段：有限政府时期。
一、弱势政府时期的行政职能
（一）形成和发展
亚当斯密以“经济人”假设为理论基础，提出“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”是自由经济制度的三要素。强调要发挥市场机制“看不见的手”的作用来配置社会资源。政府只起“守夜人”的作用，保护社会免受外敌侵略，实现社会公正，建设和保护公共设施。
政府只起“守夜人”的作用，保护社会免受外敌侵略，实现社会公正，建设和保护公共设施。--弱势政府时期。“守夜人”政府时期的基本主张是“管得最少的政府就是最好的政府”。
（二）弱势政府时期行政职能的特点
在配置社会资源方面，人们一般将政府视为“看得见的手”，那么，被视为“看不见的手”的则是指市场机制.
政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品。
二、强势政府时期的行政职能
（一）形成和发展
面对资本主义周期性经济大危机，“守夜人”政府束手无策。凯恩斯主张放弃自由放任主义，实行政府对经济的全面干预——被称为“积极干预”时期。
一、国家干预经济生活，国家资本和私人资本合作，指导社会消费导向。
二、实行积极的公共财政和金融政策。
三、举债支出，即政府举债投资公共事业，增加就业。
（二）强势政府时期行政职能的特点
1、强势政府时期的行政职能范围大大拓展。政府经济职能的增强主要表现在：
(1)政府加强对市场的宏观调控。
(2)兴办国有企业。
(3)加强对企业的规范和管制。
(4)强势政府时期行政职能范围的拓展还表现在政府社会管理职能的加强。市场机制在配置资源方面有很强的外部性，这种外部性包括外部经济和外部不经济。
2、强势政府时期的行政职能方式更加复杂多样。
(1)广泛使用法律手段。
(2)使用计划手段。
(3)制定产业政策。
(4)采取财政政策、金融政策等经济手段。
(5)采取直接的行动手段。
三、有限政府时期的行政职能
英美等典型市场经济国家的行政职能演变大体经历了三个时期，其中既强调政府对市场的必要监管，又强调政府干预有限性的时期称之为有限政府时期。
（一）新自由主义经济理论
在20世纪70年代，面对西方国家的经济“滞涨”现象，凯恩斯主义一筹莫展，出现对凯恩斯理论的否定，新经济理论应运而生。
（1）、生产经济尽管存在缺陷，但基于自由竞争的市场原理是正确的，只有市场可以对资源进行有效的配置。因此，要强调自由市场制度。
（2）、政府解决市场缺陷的唯一正确途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预。
（3）、必须强调价值判断和伦理规范的重要性，因为价值判断较之数学计算、预测更能反映并有效解决实际的经济和社会问题。
(二)有限政府时期行政职能的发展趋势
1、通过非国有化，减少政府对企业的微观管理。
2、政府放松规制，更好地发挥市场机制的作用。
3、推进公共服务职能的社会化、市场化。公共服务市场化和社会化主要采取三种形式：(1)政府业务合同出租。(2)以私补公，打破垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系。(3)公共服务社会化。
第三节 我国行政职能的转变
一、改革开放前行政职能的特征及其弊端
（一）我国改革开放前行政职能的特征
1、集中计划管理。
2、微观直接管理。
3、片面强调政治职能。
（二）我国改革开放前行政职能的主要弊端
1、造成政府机构膨胀。
2、资源配置效率低下。
3、企业和社会缺乏动力机制。
4、容易产生腐败。
二、我国行政职能转变的必要性
所谓行政职能转变，是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整。
1、转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。
计划经济体制下，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事情，政府通过设立庞大的机构，直接干预企业微观的管理和社会事务。把过多的责任和社会事务集中在政府的身上。
2、转变行政职能是迎接经济全球化挑战的需要。
所谓经济全球化，是指商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模和形式不断增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配置效率，从而使各国经济相互依赖程度日益加深的趋势。
3、转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要。
政府的作用问题越来越成为人们关注的焦点，因为一个国家或地区经济社会发展水平、发展方向，很大程度上是由政府决定的。
4、转变行政职能是深化政治体制改革的需要。
我国政治体制改革的目标是建立社会主义民主，实现人民当家作主。
人民能否当家作主，各种权利能否得到切实的保证，体现于政府行政管理的工作中。
建设民主要求构建参与机制，尊重人民群众的利益，扩大人民参与渠道，转变过去任意行政，粗暴行政的方法。
5、行政职能转变是机构改革的动因和基础。
行政职能有动态性的特点，随着社会的变化而不断地变化，而行政机构则会在一定的历史时期保持稳定性，但是，随着行政职能的不断变化，两者得矛盾会逐渐显露出来，这必然要求行政机构进行改革。
三、我国行政职能转变的主要内容
（一）、职能重心的转变：改革开放以来，我国政府职能的中心从重阶级斗争，轻经济建设，形成一条“以阶级斗争为纲”的错误路线，转变到以经济建设为中心上来。
（二）、职能方式的转变：1、由运用行政手段为主向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来。2、由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主。当前，我国政府的经济职能主要有宏观调控、提供服务和检查监督。3、由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合。
（三）、职能关系的转变：1、理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政府之间的职能关系。2、理顺政企关系。3、理顺政府与市场的关系。4、理顺政府与社会的关系。5、理顺政府内部各种职能部门的关系。
2004年实施的《行政许可法》，标志着我国政府行政职能转变的成果已经为法律所确认,我国政府行政职能的范围与方式已经纳入法制化轨道。
第五章 行政管理机构
第一节行政管理机构的特性与作用
二、行政管理机构的特性
1、合法性：行政管理机构的首要特征是具有合法性。
2、主体性：行政管理机构是行使行政权力的主体，是行政职能的主要载体，国家行政机关是最主要的行政主体.
3、系统性。
4、权威性：行政管理机构管理的对象，包括各种团体和个人都有义务而且必须服从行政组织的一切合法的规定、命令，服从行政管理机构的指挥、领导、管理。强制性和权威性是行政管理机构进行社会管理的重要依据和工具。
5、执行性和管理性。
第二节 行政管理机构的组成方式及其类型
（一）内阁制国家行政管理机构的组成方式
最高行政管理机构是内阁，内阁由首相、政府各职能部门的部长组成，首相为政府首脑，其主要代表国家是英国。
（二）总统制国家行政管理机构的组成方式
最高行政管理机构由总统、总统办公机构、政府各部门机构以及独立机构组成。总统既是国家元首，又是政府首脑。主要代表国家是美国。
美国联邦政府包括总统办公机构、内阁、和各部以及独立机构三类，其中总统办事机构既属于白宫的直属机构，又属于总统的助手和顾问班子。
（三）半总统制国家行政管理机构组成方式
最高行政管理机构产生方式兼有内阁制和总统制的特点，以法国的第五共和国最为典型。
。
（四）委员会制国家行政管理机构的组成方式
最高行政管理机构是由议会选举产生的委员会，委员会由主席领导，主席为政府首脑，委员兼任各部部长，最高行政机构对议会负责。主要代表国家是瑞士。瑞士是世界上唯一长期实行委员会制政府制度的国家。
（五）国务院制国家行政管理机构的组成方式
国务院制国家的典型代表是我国。我国的最高行政管理机构是中华人民共和国国务院。
二、行政管理机构的类型
1、根据行政管理机构的性质区分为：领导机构、执行机构、监督机构、咨询机构、信息机构、辅助机构、派出机构。
领导机构：在行政管理机构中发挥着中区作用，如国务院。
执行机构：执行领导机构所制定的方针、政策及其决策，管理该领域的行政事务。如财政部、民政部、教育部、劳动和社会保障部。
监督机构：促进行政管理机构依法行政和防止腐败。如监察机构和审计机构。
咨询机构：实现行政决策的科学化、民主化。如政府研究室、政府决策咨询委员会。
信息机构：对于领导机构、执行机构及其他机构了解情况、沟通信息、科学决策、指挥统一发挥作用。如统计局、档案局。
辅助机构：为协助行政首长的领导工作而设的办事机构。主要是参与政务、处理事务和做好服务工作。如国务院办公厅、政府办公厅、财政部办公厅、国务院侨务办公室、台湾事务办公室。
派出机构：国家有关行政管理机构依法在一定的区域内设置分支机构或代表机构。如中央邮政、铁道、海关等机关在各地的分支机构，国外的领馆、使馆，还有公安派出所。
2、根据行政管理机构的职能区分为：经济类行政管理机构、社会类行政管理机构和政治类行政管理机构。
第三节行政管理机构的设置
行政管理机构设置是指行政管理机构的设立、变更、撤销和合并等的总称。
一、行政管理机构设置的原则：
1、适应性原则：是行政管理机构设置的最基本原则。
2、协调性原则。
3、权责相称原则。
4、精干高效原则。
5、法制性原则。
二、行政管理机构设置的程序。
1、提出行政管理机构设置的理由，并设计出初步方案。
行政机构的设立、变更、撤销和合并不是任意的。要有一定的原因：
（1）、行政环境的变化导致行政管理机构的变革。
（2）、行政体制的变革导致行政管理机构的变革。
2、对行政管理机构设置方案的评估和论证。
3、对行政管理机构设置方案的批准。
4、对行政管理机构设置方案的落实与实施。
三、行政管理机构编制
（一）、行政编制管理机构
行政编制管理机构的含义：是指国家行政管理体系中依法管理各类行政管理机构编制的部门，是行政编制管理的主体。
我国中央一级主管行政编制的机构是中央机构编制委员会。
行政编制管理的内容
1、职能管理：职能是组织结构得以设立的依据和基础。
2、机构管理。
3、人员编制管理：人员编制管理是行政编制管理中最大量、最经常的工作。
第四节 行政管理机构改革
一、行政管理机构改革的原因
1、外部因素：
(1)经济体制转变会导致行政管理机构的变革。
(2)政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革。
(3)社会发展程度也影响到行政管理机构的变革。
(4)国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革。
2、内部因素：
(1)机构的过度膨胀。
(2)人员素质不高、弱化。这主要表现在两个方面：
第一，时代发展造成的公务员素质的弱化。
第二，年龄、专业和工作经验等因素造成的素质弱化。
二、行政管理机构改革的基本目标
1、转变政府职能，实现政企分开。机构改革的前提和基础是转变行政职能。
2、按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。
3、按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工。
4、加强行政法制建设。
三、行政管理机构改革的基本内容
（一）、西方发达国家行政管理机构改革的内容
1、从“大政府”向“小政府”转变。
2、行政机构内部的决策与执行职能及机构的分离。
3、行政管理机构的分权化。
4、强化综合协调行政管理机构及其职能。具体表现为：(1)行政首脑办事机构的加强。(2)综合协调机构的强化。
5、行政管理机构设置的弹性化。
（二）我国行政管理机构改革的基本内容
改革的基本内容：下放权力、转变职能、精简机构、减少人员。
我国行政机构改革的基本经验：
1、坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府行政职能作为机构改革的关键。
2、坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。
3、坚持积极稳妥的方针，坚定不移地迈出改革的步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革。
4、坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，优化干部队伍结构。
5、加强行政体系的法制建设。
